Του Γιώργου Χ. Σωτηρέλη
Η περίπτωση της ελληνικής Προεδρευόμενης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας θα μπορούσαμε να πούμε ότι ενδείκνυται για case study στην εξέταση των σύγχρονων ευρωπαϊκών πολιτευμάτων, διότι εμφάνισε, υπό τις δύο εκδοχές της –πριν και μετά την συνταγματική αναθεώρηση– ορισμένες από τις πλέον χαρακτηριστικές παραλλαγές της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας. Ας δούμε όμως τα πράγματα συγκεκριμένα:
Η μεταπολεμική καθιέρωση της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας, στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες, σηματοδότησε την άρση μιας ιστορικής αντίφασης: της συνύπαρξης ενός κληρονομικού ανώτατου άρχοντα με τους δημοκρατικούς θεσμούς, που επικράτησαν σταδιακά στην γηραιά ήπειρο μετά την μεγάλη ευρωπαϊκή επανάσταση του 1848.
Ωστόσο, η απαλλαγή αυτών των χωρών από ένα αναχρονιστικό ιστορικό κατάλοιπο δεν μπορεί να θεωρηθεί και αλλαγή παραδείγματος, διότι η πεμπτουσία των πολιτευμάτων που χαρακτηρίζουν τον μεταπολεμικό ευρωπαϊκό συνταγματισμό έγκειται, εν τέλει, στον κοινοβουλευτικό και όχι στον βασιλευόμενο ή τον προεδρευόμενο χαρακτήρα τους.
Ως εκ τούτου, οι διαφορές μεταξύ Βασιλευόμενης Δημοκρατίας –όπου αυτή διατηρήθηκε για λόγους παράδοσης– και Προεδρευόμενης Δημοκρατίας, ως προς την οργάνωση και λειτουργία του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος, δεν είναι εν τέλει ριζικές. Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι δεν υπάρχουν καθόλου διαφορές. Απλώς αυτές ποικίλουν, ανάλογα με τον τύπο Προεδρευόμενης Δημοκρατίας που έχει επιλεγεί σε κάθε χώρα.
Σε γενικές γραμμές, ο ρόλος του Προέδρου, ως αιρετού ανώτατου άρχοντα, είναι κατά κανόνα πιο κρίσιμος από αυτόν του μονάρχη. Βαίνει δε κλιμακούμενος ανάμεσα σε έναν Πρόεδρο του οποίου οι αυστηρά τυποποιημένες αρμοδιότητες δεν απέχουν πολύ από αυτές του μονάρχη –οπότε υπερτερεί, εν τέλει, μόνον ως προς την δημοκρατική του νομιμοποίηση– και σε έναν Πρόεδρο που διαδραματίζει αισθητά ενεργότερο ρόλο στο πλαίσιο της εκτελεστικής εξουσίας, αναδεικνυόμενος σε σημαντικό πόλο της. Ωστόσο, ακόμη και στην περίπτωση που έχουμε έναν ισχυρό πρόεδρο –και αυτό συμβαίνει, ιδίως αλλά όχι πάντα, όταν αυτός εκλέγεται άμεσα, όπως σε αρκετές ευρωπαϊκές χώρες, από τον λαό– ο ρόλος του σε καμία περίπτωση δεν μπορεί (και δεν πρέπει άλλωστε) να είναι ισότιμος με αυτόν του πρωθυπουργού. Διότι τότε πλέον μιλούμε για ημιπροεδρικό σύστημα, το οποίο για πολλά χρόνια ίσχυε μόνο στη Γαλλία αλλά το έχουν υιοθετήσει πλέον, με διάφορες παραλλαγές, για τους δικούς τους λόγους, και αρκετές χώρες του πρώην ανατολικού μπλόκ.
Αυτά λοιπόν, είναι τα όρια του θεσμικού εκκρεμούς στο οποίο έχει κινηθεί έως τώρα η Προεδρευόμενη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία. Από την μια ένα σχεδόν μονιστικό σύστημα, με τον Πρόεδρο περιθωριοποιημένο σε έναν συμβολικό και ενοποιητικό ρόλο και από την άλλη ένα εν μέρει δυαδικό σύστημα, με τον ρόλο του προέδρου να προσεγγίζει σε κάποια σημεία –αλλά όχι στους κρίσιμους τομείς της εξωτερικής πολιτικής και της άμυνας– το μοντέλο της ημιπροεδρικής δημοκρατίας.
Έκανα αυτήν την εισαγωγή, ακριβώς για να αναδειχθεί, με τον πλέον ανάγλυφο τρόπο, η ιδιαιτερότητα της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας που καθιερώθηκε την μεταπολιτευτική περίοδο στην Ελλάδα. Και η ιδιαιτερότητα αυτή έγκειται ακριβώς στο ότι ο συνταγματικός νομοθέτης επέλεξε να κινηθεί, με διαφορά 11 μόλις χρόνων, στις δύο πλέον ακραίες εκδοχές της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας.
Και εξηγούμαι:
Είναι γνωστό ότι το Σύνταγμα του 1975 είχε κατά βάση συναινετικό χαρακτήρα. Με αυτό η χώρα μας εναρμονίζεται –τριάντα χρόνια μετά, λόγω του εμφυλίου– με τα μεταπολεμικά δυτικοευρωπαϊκά συντάγματα, κύριο χαρακτηριστικό των οποίων ήταν οι ευρύτατες συνθέσεις και συγκλίσεις όλων των δημοκρατικών πολιτικών δυνάμεων, που οδήγησαν στην θριαμβευτική ολοκλήρωση του ευρωπαϊκού συνταγματισμού.
Ωστόσο, υπήρξε και ένα σημείο, στο οποίο υπήρξαν ισχυρές διαφωνίες, που οδήγησαν μάλιστα στην αποχώρηση της τότε αντιπολίτευσης από την διαδικασία για την τελική ψήφιση του Συντάγματος. Επρόκειτο ακριβώς για τον ρόλο του Προέδρου στο πλαίσιο της Προεδρευόμενης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας, η οποία αποτέλεσε, μετά και από το σχετικό δημοψήφισμα, θεμελιώδη –και μη αναθεωρήσιμη– επιλογή του Συντάγματος του 1975.
Ως εκ τούτου, και με δεδομένο το δυναμικό πολιτικό προφίλ του Κωνσταντίνου Καραμανλή, εκεί εστιάσθηκε –αναπόφευκτα ίσως– ο σχετικός νομικοπολιτικός διάλογος. Ήταν δε τόσο οξυμμένος, με βάση τα ιστορικά συμφραζόμενα της εποχής, που δεν επέτρεψε τελικά να πρυτανεύσουν ούτε νηφαλιότερες προσεγγίσεις αλλά ούτε και συναινετικότερες λύσεις (όπως συνέβη, αντίθετα, για όλα σχεδόν τα άλλα συνταγματικά ζητήματα).
Η πρώτη εκδοχή λοιπόν, της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας, που σχεδιάσθηκε και ψηφίσθηκε ερήμην της αντιπολίτευσης, περιλάμβανε δύο ισχυρούς πόλους της εκτελεστικής εξουσίας. Σε πρώτο επίπεδο, βέβαια, η εικόνα έδειχνε ότι η εξουσιαστική υπεροχή του κοινοβουλευτικού πρωθυπουργού, δηλαδή του πρωθυπουργού που απολάμβανε την εμπιστοσύνη της Βουλής, ήταν αδιαφιλονίκητη. Πολλώ δε μάλλον με δεδομένο ότι ο Πρόεδρος ήταν έμμεσα αιρετός, διότι πρυτάνευσε η λογική ενός Προέδρου που θα εκλέγεται με ευρεία συναίνεση, συγκεντρώνοντας 200 ή έστω 180 ψήφους, στην τρίτη ψηφοφορία (διαφορετικά, θυμίζω, προκηρύσσονται εκλογές, για να παρεμβληθεί η λαϊκή κυριαρχία, και η ψηφοφορία αρχίζει από τις 180 ψήφους και φθάνει μέχρι την σχετική πλειοψηφία).
Ωστόσο, μια προσεκτικότερη ματιά δείχνει ότι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, πέρα από τις καθαρά ρυθμιστικές αρμοδιότητές του –δηλαδή αυτές που προσιδιάζουν στον ρόλο του ουδέτερου πολιτειακού παράγοντα και του «διαιτητή»– διέθετε και ένα διόλου αμελητέο εφεδρικό θεσμικό οπλοστάσιο, που μπορούσε να τον καταστήσει πραγματικό παίχτη στην πολιτική σκηνή, με καθοριστικό εν δυνάμει ρόλο ως προς έναν συγκεκριμένο προσανατολισμό των πολιτικών εξελίξεων.
Με άλλα λόγια, όσο ο πρωθυπουργός είχε ισχυρή μονοκομματική πλειοψηφία, δεν μπορούσε εκ των πραγμάτων να τεθεί θέμα αμφισβήτησης ή έστω δραστικού περιορισμού της εξουσίας και των επιλογών του από τον Πρόεδρο. Αν όμως οι συσχετισμοί των πολιτικών δυνάμεων οδηγούσαν σε αδύναμα κόμματα και σε εύθραυστες πλειοψηφίες, και μάλιστα όχι μόνο σε κρατικό αλλά και σε εσωκομματικό επίπεδο, τότε τα πράγματα αλλάζουν. Ο πειρασμός πλέον για έναν Πρόεδρο με ισχυρή πολιτική προσωπικότητα είναι μεγάλος, και τίποτα δεν αποκλείει να χρησιμοποιήσει τις εξουσίες που του παρέχονται και να εκτραπεί εν τέλει σε επικίνδυνες ατραπούς, δηλαδή σε επιλογές που θα υποκρύπτουν, άμεσα ή έμμεσα, πολιτικές σκοπιμότητες. Δεν θα προβώ, βέβαια, σε λεπτομερή ανάλυση, λόγω της στενότητας του χρόνου. Θα αναφέρω απλώς, ενδεικτικά, τις σημαντικότερες από αυτές τις εξουσίες, οι οποίες, ακόμη και αν δεν τις χαρακτηρίσουμε «υπερεξουσίες», σε κάθε περίπτωση εγκυμονούσαν κινδύνους ως προς την ομαλή λειτουργία του πολιτεύματος, παρά το πολιτικό άλλοθι που παρείχε, στις περισσότερες από αυτές, το Συμβούλιο της Δημοκρατίας (δηλαδή ένα συμβουλευτικό όργανο που αποτελούνταν από τον Πρωθυπουργό, τον Αρχηγό της Αξιωματικής Αντιπολίτευσης και τον Πρόεδρο της Βουλής, καθώς και από τους πρώην Προέδρους και κοινοβουλευτικούς Πρωθυπουργούς).
Η πρώτη είναι η εξουσία που είχε ο Πρόεδρος να παρεμβαίνει μετά τις εκλογές, μέσω του διορισμού της κυβέρνησης, και να διαμορφώνει εν μέρει τους κομματικούς αλλά και τους εσωκομματικούς συσχετισμούς, σε περίπτωση που δεν υπήρχε κόμμα απόλυτης πλειοψηφίας. Κι αυτό διότι μετά από μια πρώτη ατελέσφορη διερευνητική εντολή στον αρχηγό του σχετικά πλειοψηφούντος κόμματος, μπορούσε στην συνέχεια να αναδεικνύει στην πολιτική σκηνή ένα πρόσωπο της αρεσκείας του, μέλος ή μη της Βουλής, διορίζοντάς το πρωθυπουργό, μετά από απλή γνώμη του Συμβουλίου Δημοκρατίας, είτε για να ζητήσει ψήφο εμπιστοσύνης –για μια κυβέρνηση που θα μπορούσε βέβαια να την συνδιαμορφώσει– είτε για να διαλύσει τη Βουλή.
Η δεύτερη ήταν η εξουσία να παύει μια κυβέρνηση που είχε την εμπιστοσύνη της Βουλής, επίσης με απλή γνώμη του Συμβουλίου της Δημοκρατίας, δίνοντας μάλιστα, χωρίς περαιτέρω δέσμευση –και άρα με περιθώρια επηρεασμού των πολιτικών εξελίξεων– εντολή σχηματισμού κυβέρνησης σε μέλος της Βουλής, προκειμένου να λάβει ψήφο εμπιστοσύνης, ή σε μέλος ή μη της Βουλής, προκειμένου να διαλύσει τη Βουλή και να προκηρύξει εκλογές.
Η τρίτη εξουσία ήταν να διαλύει τη Βουλή, μετά και πάλι από γνώμη του Συμβουλίου της Δημοκρατίας, αν έκρινε ότι είτε βρισκόταν σε «δυσαρμονία με το λαϊκό αίσθημα» είτε η σύνθεσή της δεν εξασφάλιζε «κυβερνητική σταθερότητα». Για λόγους δηλαδή που ενείχαν μεγάλη δόση αοριστίας και ως εκ τούτου ήταν επιδεκτικές καταχρηστικής πολιτικής εφαρμογής.
Αν στις ανωτέρω εξουσίες προσθέσουμε τον υπέρμετρα ενισχυμένο ρόλο του ως προς την κήρυξη της χώρας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης, την δυνατότητά του να αναπέμπει στη Βουλή νομοσχέδια ακόμη και για λόγους πολιτικής σκοπιμότητας και την εξουσία να προκηρύσσει, μόνος αυτός, δημοψήφισμα για σοβαρό εθνικό θέμα, είναι φανερό ότι το πολίτευμα που επελέγη από τον συνταγματικό νομοθέτη το 1975 είχε ισχυρή ροπή προς μια κυβέρνηση που στην πράξη θα υπέκειτο σε διπλή εμπιστοσύνη: προεχόντως μεν της Βουλής αλλά, υπό προϋποθέσεις που δεν είναι δύσκολο να συντρέξουν, και του Προέδρου. Πρόκειται δηλαδή για μια ακραία εκδοχή της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας, που θυμίζει σε αρκετά σημεία, χωρίς πάντως να ταυτίζεται, τόσο τον ορλεανικό ή γνήσιο κοινοβουλευτισμό –δηλαδή το προστάδιο της σύγχρονης βασιλευόμενης δημοκρατίας– όσο και την ημιπροεδρική δημοκρατία (στην οποία όμως ο Πρόεδρος είναι ισχυρότερος, κατά τα προαναφερθέντα).
Είναι αλήθεια, βέβαια, ότι οι επίφοβες εξουσίες, ή «υπερεξουσίες» αν θέλετε, δεν ασκήθηκαν εν τέλει. Ωστόσο, αυτό δεν δικαιώνει όσους υποστήριξαν ότι το πρόβλημα που είχε επισημανθεί κατά την ψήφιση του Συντάγματος ήταν ανύπαρκτο. Κάθε άλλο μάλιστα. Μια προσεκτικότερη ματιά δείχνει ότι το όπλο των εξουσιών αυτών ήταν διαρκώς πάνω στο τραπέζι κατά την περίοδο συγκατοίκησης Καραμανλή – Παπανδρέου (διότι πριν, βεβαίως, δεν ετίθετο καν το ζήτημα). Αρκεί να διαβάσει κανείς το αρχείο του Κωνσταντίνου Καραμανλή, και ιδίως πίσω από τις γραμμές, για να μην έχει καμιά αμφιβολία. Ωστόσο, το όπλο αυτό δεν ήταν διόλου εύκολο να χρησιμοποιηθεί, διότι ο μεν Ανδρέας Παπανδρέου ήταν ένας πανίσχυρος πρωθυπουργός ο δε Κωνσταντίνος Καραμανλής ήταν ένας εμπειρότατος πολιτικός, που γνώριζε καλά ότι κάθε πολιτική παρέμβασή του, εκείνη την εποχή –πχ ή διάλυση της Βουλής για λόγους προφανούς δυσαρμονίας, που την υπαινίχθηκε κάποια στιγμή λόγω της τότε διαφαινόμενης και στην συνέχεια πραγματοποιηθείσας νίκης της ΝΔ στις ευρωεκλογές– θα μπορούσε τελικά να γίνει μπούμεραγκ και να τον βγάλει εντελώς, και ενδεχομένως ταπεινωτικά, έξω από το πολιτικό παιχνίδι.
Για να σκεφθούμε όμως, τι θα μπορούσε να συμβεί αν δεν είχε αναθεωρηθεί το Σύνταγμα το 1986; Πόσες φορές, για παράδειγμα, ο τωρινός Πρόεδρος θα είχε βρεθεί στο δίλημμα να παρέμβει δραστικά στα πολιτικά δρώμενα, κατά τη διάρκεια της κρίσης, και ποιες θα ήταν τελικά οι συνέπειες μιας τέτοιας απόφασης; Ούτε ψύλλος στον κόρφο του, σε μια τέτοια περίπτωση, διότι όλες οι κινήσεις θα μπορούσαν να είναι συζητήσιμες –αρκεί να σκεφθούμε πως ήταν η συγκυρία– αλλά και όλα τα ενδεχόμενα θα ήταν ανοιχτά…
Εν πάση περιπτώσει, πάντως, η συνταγματική αναθεώρηση έγινε. Ούτε σε αυτήν όμως πρυτάνευσε η νηφαλιότητα. Οι όποιες προσπάθειες ψύχραιμης αποτίμησης των έως τότε δεδομένων υποχώρησαν μπροστά σε διαφορετικές πλέον πολιτικές σκοπιμότητες, του Ανδρέα Παπανδρέου αυτή τη φορά, ο οποίος απέβλεψε, ταυτόχρονα σε δύο στόχους: ο πρώτος ήταν να ενδύσει με έναν νομικοπολιτικό μανδύα την προσωπική του επιλογή να μην επανεκλεγεί ο Κωνσταντίνος Καραμανλής στη θέση του Προέδρου και ο δεύτερος να επιβάλει, με την επίκληση της λαϊκής κυριαρχίας, ένα σχεδόν μονιστικό σύστημα εκτελεστικής εξουσίας, με τον πρωθυπουργό απόλυτο κύριο του παιχνιδιού και με τον Πρόεδρο σε ένα ρόλο απλώς συμβολικό: ούτε έλεγχοι (checks) ούτε ισορροπίες (balances).
Έτσι λοιπόν, με την αναθεώρηση του 1986, φθάσαμε στην άλλη ακραία εκδοχή της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας, δηλαδή την σήμερα ισχύουσα.
Θεωρητικώς βέβαια, πρόκειται για μια αποκατάσταση του αμιγώς κοινοβουλευτικού χαρακτήρα του πολιτεύματος, η οποία εμφανίσθηκε μάλιστα σαν εναρμονιζόμενη με την σκληρή κριτική που είχε ασκήσει η θεωρία του Συνταγματικού Δικαίου στο Σύνταγμα του 1975. Και αυτό βέβαια ισχύει εν μέρει, πρώτον με την δικαιολογημένη υποκατάσταση της Βουλής στην θέση του Προέδρου, ως προς την κήρυξη της χώρας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης, δεύτερον με την ορθή κατάργηση των εξουσιών για παύση της κυβέρνησης και για διάλυση της Βουλής για λόγους προφανούς δυσαρμονίας προς το λαϊκό αίσθημα και τρίτον με την επίσης ορθή αναρρύθμιση της διάλυσης της Βουλής για έλλειψη κυβερνητικής σταθερότητας, με την προσθήκη της προϋπόθεσης «να έχουν παραιτηθεί ή καταψηφισθεί δύο κυβερνήσεις».
Από εκεί και πέρα όμως αρχίζουν τα ερωτηματικά:
Γιατί ο διορισμός της κυβέρνησης έπρεπε να είναι τόσο ασφυκτικά τυποποιημένος; Τι νόημα έχουν οι τόσο αυστηρά οριοθετημένες διερευνητικές εντολές, δηλαδή τα περίφημα πλέον «τριήμερα και εννιάμερα», που έλεγε ο ιστορικός ηγέτης του ΚΚΕ Χαρίλαος Φλωράκης; Δεν αρκούσε να δίνονται δύο διερευνητικές εντολές, χωρίς αυστηρούς χρονικούς περιορισμούς, στους αρχηγούς του πρώτου και του δεύτερου κόμματος, όταν δεν υπάρχει αυτοδυναμία, και στην συνέχεια να μην δεσμεύεται ο Πρόεδρος ως προς τις διαβουλεύσεις που θα κάνει για τον σχηματισμό κοινοβουλευτικής κυβέρνησης;
Γιατί έπρεπε να μετατραπεί από δυνητική σε υποχρεωτική η αποδοχή της πρότασης της κυβέρνησης για διάλυση της Βουλής, προκειμένου να ανανεωθεί η λαϊκή εντολή προς αντιμετώπιση σοβαρού εθνικού θέματος, με αποτέλεσμα να γελοιοποιείται ενίοτε η σχετική διαδικασία με την επίκληση ανύπαρκτων ή επουσιωδών λόγων;
Γιατί η ορθή κατάργηση της κύρωσης –δηλαδή του ελέγχου σκοπιμότητας– των νόμων να συμπαρασύρει, ελλείψει ρητής πρόβλεψης, και τον ουσιαστικό έλεγχο συνταγματικότητας τόσο των νόμων όσο και των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας;
Γιατί να καταργηθούν τα διαγγέλματα του Προέδρου χωρίς κυβερνητική έγκριση; Δεν δικαιούται δηλαδή ο Ανώτατος Άρχων του κράτους, που εξακολουθεί, μάλιστα, να εκλέγεται με τον ίδιο συναινετικό τρόπο –και άρα με ευρεία δημοκρατική νομιμοποίηση– να επικοινωνεί σε έκτακτες περιστάσεις με τον λαό χωρίς κηδεμονία;
Γιατί, ενώ προβλέφθηκε δημοψήφισμα τόσο με πρωτοβουλία της κυβέρνησης όσο και με πρωτοβουλία της Βουλής, έπρεπε να καταργηθεί η δυνατότητα προκήρυξης δημοψηφίσματος για κρίσιμο εθνικό ζήτημα και από τον Πρόεδρο, είτε αυτοτελώς είτε συνδυαζόμενη και με λαϊκή πρωτοβουλία;
Και επιπλέον: αφού καταργήθηκε το Συμβούλιο Δημοκρατίας, γιατί δεν προβλέφθηκε τουλάχιστον, ως υποκατάστατος θεσμός, υπό την προεδρία του ΠτΔ, το Συμβούλιο των πολιτικών αρχηγών, με την προσθήκη και του Προέδρου της Βουλής;
Όλα αυτά οδηγούν σε ένα αναμφισβήτητο συμπέρασμα, που το διατύπωσε μάλιστα πρώτος ο ίδιος ο αυστηρός επικριτής των «υπερεξουσιών», δηλαδή ο Αριστόβουλος Μάνεσης:
Μαζί με τις επίφοβες εξουσίες του Προέδρου φαίνεται να περικόπηκαν εντέλει και αυτές που στοιχειοθετούν τον ρυθμιστικό του ρόλο, ο οποίος όμως εξακολουθεί να του αποδίδεται από το Σύνταγμα. Όσες δε από αυτές του απέμειναν, είναι κατά βάσιν καθαρά συμβολικές και διεκπεραιωτικές, δηλαδή αυτές που διαθέτουν πλέον, στο κοινοβουλευτικό πολίτευμα, μόνον οι μονάρχες, λόγω της δικαιολογημένης δυσπιστίας απέναντι στον μη αιρετό χαρακτήρα τους.
Είναι εύλογο λοιπόν να τίθεται σήμερα ένα μείζον ερώτημα: ποιος είναι τελικά ο ρόλος του Προέδρου στο ελληνικό πολίτευμα, μετά την αναθεώρηση του 1986; Μήπως ο Πρόεδρος είναι, πλέον, όπως έχει λεχθεί χαρακτηριστικά, ένας πολιτικός «συμβολαιογράφος» ή, ακόμα χειρότερα, «ένα πουκάμισο αδειανό»;
Η απάντηση είναι προφανής, κατά την άποψή μου, και έχει δύο σκέλη:
Το πρώτο σκέλος αφορά την αποτίμηση της έως τώρα συνταγματικής μας πραγματικότητας, ως διαλεκτικής σύνθεσης του νομικού δέοντος και του πολιτικού είναι. Υπό αυτό το πρίσμα, ο αναθεωρητικός νομοθέτης έδειξε πράγματι μια υπέρμετρη δυσπιστία απέναντι στον Πρόεδρο, πηγαίνοντας –όπως το συνηθίζουμε, δυστυχώς, όλοι εμείς οι Έλληνες– από το ένα άκρο στο άλλο. Ξεκινήσαμε, το 1975, με μια Κοινοβουλευτική Δημοκρατία η οποία δεν κυριαρχούνταν μεν –όπως στην Γαλλία– από τον Πρόεδρο αλλά μπορούσε, πάντως, ευχερώς να κηδεμονευθεί από αυτόν, χάρις στο πανίσχυρο εφεδρικό θεσμικό οπλοστάσιο που διέθετε. Φθάσαμε δε, σήμερα, στον αντίποδά της, με έναν Πρόεδρο ο οποίος, παρά την ευρεία δημοκρατική του νομιμοποίηση βρίσκεται στην σκιά του Πρωθυπουργού, ανήμπορος, ακόμη και σε περιόδους κρίσης, να αναλάβει πρωτοβουλίες που συνάδουν με τον ρυθμιστικό του ρόλο και περιοριζόμενος κατά βάσιν στις άτυπες -αλλά όχι και ασήμαντες– λειτουργίες που χαρακτηρίζουν, τον μονάρχη της βασιλευόμενης δημοκρατίας: «να νουθετεί, να ενθαρρύνει και να προειδοποιεί».
Είναι αλήθεια, ότι ο σημερινός Πρόεδρος της Δημοκρατίας άσκησε με τον πλέον σώφρονα, εποικοδομητικό και αποτελεσματικό τρόπο αυτές τις άτυπες λειτουργίες και είμαι βέβαιος ότι, παρά τις όποιες επιμέρους υπερβολές ή παραλείψεις του, η ιστορία θα του το αναγνωρίσει απλόχερα.
Ωστόσο, και εδώ περνάω πλέον στο δεύτερο σκέλος της απάντησης, η σημερινή πραγματικότητα βοά ότι χρειάζονται κάποιες συνταγματικές τροποποιήσεις, ώστε να ξεφύγουμε και από την δεύτερη ακραία εκδοχή της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας και να αναζητήσουμε –κατά την ορθή προτροπή των αρχαίων μας προγόνων– την μέση οδό.
Η από καιρό εξαγγελθείσα συνταγματική αναθεώρηση, που δυστυχώς έχει ήδη καθυστερήσει, παρέχει μια μοναδική ευκαιρία να κινηθούμε προς αυτήν την κατεύθυνση, με ένα μεγάλο μάλιστα συγκριτικό πλεονέκτημα σε σχέση με το 1975 και το 1986: το ότι οι συνθήκες είναι καταλληλότερες για έναν πιο νηφάλιο και αποστασιοποιημένο από μικροπολιτικές σκοπιμότητες διάλογο. Αυτό βέβαια δεν σημαίνει –όπως νομίζουν ορισμένοι συνάδελφοί μου– ότι το ζητούμενο είναι ένας πολιτικά αποστειρωμένος διάλογος, μεταξύ των ειδικών. Κάθε άλλο μάλιστα. Η συνταγματική πολιτική είναι υποσύνολο της όλης πολιτικής και οι σχετικές αποφάσεις δεν λαμβάνονται –και δεν είναι δυνατόν να λαμβάνονται– σε συνθήκες θερμοκηπίου, μακριά από την ζέουσα κοινωνικοπολιτική πραγματικότητα. Ωστόσο, το ότι η σημερινή πολιτική περιρρέουσα ατμόσφαιρα δεν εστιάζεται στην εκλογή του Προέδρου, όπως συνέβαινε το 1975 και το 1986, είναι θετικό για να αναζητηθούν επιτέλους, με εποικοδομητικό τρόπο, οι ενδεικνυόμενες λύσεις.
Την άποψή μου για την γενική κατεύθυνση αυτών των λύσεων την περιέγραψα ήδη, έμμεσα και σε αδρές γραμμές, μέσω των ερωτημάτων που έθεσα προηγουμένως, ως προς τις προϊσχύσασες διατάξεις. Πρέπει βέβαια επιπλέον να συζητηθεί τόσο ο τρόπος εκλογής –για τον οποίο έχουν διατυπωθεί αρκετές ενδιαφέρουσες προτάσεις– όσο και το αν θα αποδοθούν στον Πρόεδρο και κάποιες πρόσθετες αρμοδιότητες, πέραν αυτών που είχε το 1975 (ιδίως σε ό,τι αφορά την τελική επιλογή, μετά από προτάσεις της Βουλής ή της Κυβέρνησης ή και των δύο, της ηγεσίας της Δικαιοσύνης και των Ανεξάρτητων Αρχών).
Είναι αναμφίβολο ότι όσο πιο συναινετικά οργανωθεί η εκλογή του Προέδρου, με επίκεντρο μια ευρεία δημοκρατική νομιμοποίηση, τόσο ευκολότερα θα φθάσουμε σε συνθέσεις και συγκλίσεις ως προς τον ρόλο και την προοπτική του θεσμού.
Σε κάθε δε περίπτωση, ο συνταγματικός νομοθέτης πρέπει να έχει συνεχώς προ οφθαλμών, σαν χτυπητό παράδειγμα προς αποφυγήν, τις διαμάχες του παρελθόντος, οι οποίες οδήγησαν σε ακραίες, απρόσφορες και ανελαστικές επιλογές, ένθεν κακείθεν. Ευτυχώς, βέβαια, οι επιλογές αυτές ναι μεν ταλάνισαν αλλά εν τέλει δεν τραυμάτισαν το πολίτευμα. Ωστόσο, σήμερα δεν υπάρχουν πλέον περιθώρια για άλλες τέτοιες επιλογές. Οι πολιτικές δυνάμεις οφείλουν να αρθούν στο ύψος των περιστάσεων για να θωρακίσουν και να προστατεύσουν, με τον προσφορότερο και συναινετικότερο δυνατό θεσμικό τρόπο, την ελληνική Προεδρευόμενη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία, που αποτελεί, ίσως, την μεγαλύτερη κατάκτηση της μεταπολίτευσης.
*Το κείμενο αυτό αποτελεί επεξεργασμένη μορφή ομιλίας στο Συνέδριο «Προεδρική Δημοκρατία versus Προεδρευόμενης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας» που διεξήχθη στην Λευκωσία, στις 16.10.2018
Ο Γιώργος Χ. Σωτηρέλης είναι καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στο Πανεπιστήμιο Αθηνών
Πηγή : www.anoixtoparathyro.gr/
Η περίπτωση της ελληνικής Προεδρευόμενης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας θα μπορούσαμε να πούμε ότι ενδείκνυται για case study στην εξέταση των σύγχρονων ευρωπαϊκών πολιτευμάτων, διότι εμφάνισε, υπό τις δύο εκδοχές της –πριν και μετά την συνταγματική αναθεώρηση– ορισμένες από τις πλέον χαρακτηριστικές παραλλαγές της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας. Ας δούμε όμως τα πράγματα συγκεκριμένα:
Η μεταπολεμική καθιέρωση της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας, στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες, σηματοδότησε την άρση μιας ιστορικής αντίφασης: της συνύπαρξης ενός κληρονομικού ανώτατου άρχοντα με τους δημοκρατικούς θεσμούς, που επικράτησαν σταδιακά στην γηραιά ήπειρο μετά την μεγάλη ευρωπαϊκή επανάσταση του 1848.
Ωστόσο, η απαλλαγή αυτών των χωρών από ένα αναχρονιστικό ιστορικό κατάλοιπο δεν μπορεί να θεωρηθεί και αλλαγή παραδείγματος, διότι η πεμπτουσία των πολιτευμάτων που χαρακτηρίζουν τον μεταπολεμικό ευρωπαϊκό συνταγματισμό έγκειται, εν τέλει, στον κοινοβουλευτικό και όχι στον βασιλευόμενο ή τον προεδρευόμενο χαρακτήρα τους.
Ως εκ τούτου, οι διαφορές μεταξύ Βασιλευόμενης Δημοκρατίας –όπου αυτή διατηρήθηκε για λόγους παράδοσης– και Προεδρευόμενης Δημοκρατίας, ως προς την οργάνωση και λειτουργία του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος, δεν είναι εν τέλει ριζικές. Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι δεν υπάρχουν καθόλου διαφορές. Απλώς αυτές ποικίλουν, ανάλογα με τον τύπο Προεδρευόμενης Δημοκρατίας που έχει επιλεγεί σε κάθε χώρα.
Σε γενικές γραμμές, ο ρόλος του Προέδρου, ως αιρετού ανώτατου άρχοντα, είναι κατά κανόνα πιο κρίσιμος από αυτόν του μονάρχη. Βαίνει δε κλιμακούμενος ανάμεσα σε έναν Πρόεδρο του οποίου οι αυστηρά τυποποιημένες αρμοδιότητες δεν απέχουν πολύ από αυτές του μονάρχη –οπότε υπερτερεί, εν τέλει, μόνον ως προς την δημοκρατική του νομιμοποίηση– και σε έναν Πρόεδρο που διαδραματίζει αισθητά ενεργότερο ρόλο στο πλαίσιο της εκτελεστικής εξουσίας, αναδεικνυόμενος σε σημαντικό πόλο της. Ωστόσο, ακόμη και στην περίπτωση που έχουμε έναν ισχυρό πρόεδρο –και αυτό συμβαίνει, ιδίως αλλά όχι πάντα, όταν αυτός εκλέγεται άμεσα, όπως σε αρκετές ευρωπαϊκές χώρες, από τον λαό– ο ρόλος του σε καμία περίπτωση δεν μπορεί (και δεν πρέπει άλλωστε) να είναι ισότιμος με αυτόν του πρωθυπουργού. Διότι τότε πλέον μιλούμε για ημιπροεδρικό σύστημα, το οποίο για πολλά χρόνια ίσχυε μόνο στη Γαλλία αλλά το έχουν υιοθετήσει πλέον, με διάφορες παραλλαγές, για τους δικούς τους λόγους, και αρκετές χώρες του πρώην ανατολικού μπλόκ.
Αυτά λοιπόν, είναι τα όρια του θεσμικού εκκρεμούς στο οποίο έχει κινηθεί έως τώρα η Προεδρευόμενη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία. Από την μια ένα σχεδόν μονιστικό σύστημα, με τον Πρόεδρο περιθωριοποιημένο σε έναν συμβολικό και ενοποιητικό ρόλο και από την άλλη ένα εν μέρει δυαδικό σύστημα, με τον ρόλο του προέδρου να προσεγγίζει σε κάποια σημεία –αλλά όχι στους κρίσιμους τομείς της εξωτερικής πολιτικής και της άμυνας– το μοντέλο της ημιπροεδρικής δημοκρατίας.
Έκανα αυτήν την εισαγωγή, ακριβώς για να αναδειχθεί, με τον πλέον ανάγλυφο τρόπο, η ιδιαιτερότητα της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας που καθιερώθηκε την μεταπολιτευτική περίοδο στην Ελλάδα. Και η ιδιαιτερότητα αυτή έγκειται ακριβώς στο ότι ο συνταγματικός νομοθέτης επέλεξε να κινηθεί, με διαφορά 11 μόλις χρόνων, στις δύο πλέον ακραίες εκδοχές της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας.
Και εξηγούμαι:
Είναι γνωστό ότι το Σύνταγμα του 1975 είχε κατά βάση συναινετικό χαρακτήρα. Με αυτό η χώρα μας εναρμονίζεται –τριάντα χρόνια μετά, λόγω του εμφυλίου– με τα μεταπολεμικά δυτικοευρωπαϊκά συντάγματα, κύριο χαρακτηριστικό των οποίων ήταν οι ευρύτατες συνθέσεις και συγκλίσεις όλων των δημοκρατικών πολιτικών δυνάμεων, που οδήγησαν στην θριαμβευτική ολοκλήρωση του ευρωπαϊκού συνταγματισμού.
Ωστόσο, υπήρξε και ένα σημείο, στο οποίο υπήρξαν ισχυρές διαφωνίες, που οδήγησαν μάλιστα στην αποχώρηση της τότε αντιπολίτευσης από την διαδικασία για την τελική ψήφιση του Συντάγματος. Επρόκειτο ακριβώς για τον ρόλο του Προέδρου στο πλαίσιο της Προεδρευόμενης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας, η οποία αποτέλεσε, μετά και από το σχετικό δημοψήφισμα, θεμελιώδη –και μη αναθεωρήσιμη– επιλογή του Συντάγματος του 1975.
Αιτία των αντιδράσεων ήταν το ότι ο σχεδιασμός του πολιτεύματος κινήθηκε πολύ κοντά στην δεύτερη ακραία εκδοχή Προεδρευόμενης Δημοκρατίας, απονέμοντας στον Πρόεδρο σημαντικότατες εξουσίες, ορισμένες από τις οποίες, μάλιστα, υπερακόντιζαν εμφανώς τον ρόλο του «ρυθμιστή του πολιτεύματος», που του επιφύλασσε ρητά το Σύνταγμα. Οι εξουσίες αυτές χαρακτηρίσθηκαν τότε από τους επιφανέστερους εκπροσώπους της θεωρίας –πρωτοστατούντος του αείμνηστου Δασκάλου μου Αριστόβουλου Μάνεση– «υπερεξουσίες» και αποτέλεσαν την αιχμή του δόρατος της έντονης νομικοπολιτικής διαμάχης που ξέσπασε ως προς το Σύνταγμα. Το πολεμικό κλίμα, βέβαια, και η συνακόλουθη πόλωση ως προς αυτό το ζήτημα, είχε πολιτικά ισχυρή δικαιολογητική βάση. Ήταν προφανές ότι ο Κωνσταντίνος Καραμανλής, ο τότε ισχυρός άνδρας της συντηρητικής παράταξης, είχε σχεδιάσει προσωπικά τον ρόλο του Προέδρου, ώστε να είναι «κομμένος και ραμμένος» στα μέτρα του, διότι ήδη από τότε είχε αποφασίσει την μεταπήδησή του από την θέση του πρωθυπουργού στην θέση του Προέδρου, προκειμένου να μπορέσει να κηδεμονεύσει τις μετέπειτα εξελίξεις.Ποιος είναι τελικά ο ρόλος του Προέδρου στο ελληνικό πολίτευμα, μετά την αναθεώρηση του 1986; Μήπως ο Πρόεδρος είναι, πλέον, όπως έχει λεχθεί χαρακτηριστικά, ένας πολιτικός «συμβολαιογράφος» ή, ακόμα χειρότερα, «ένα πουκάμισο αδειανό»;
Ως εκ τούτου, και με δεδομένο το δυναμικό πολιτικό προφίλ του Κωνσταντίνου Καραμανλή, εκεί εστιάσθηκε –αναπόφευκτα ίσως– ο σχετικός νομικοπολιτικός διάλογος. Ήταν δε τόσο οξυμμένος, με βάση τα ιστορικά συμφραζόμενα της εποχής, που δεν επέτρεψε τελικά να πρυτανεύσουν ούτε νηφαλιότερες προσεγγίσεις αλλά ούτε και συναινετικότερες λύσεις (όπως συνέβη, αντίθετα, για όλα σχεδόν τα άλλα συνταγματικά ζητήματα).
Η πρώτη εκδοχή λοιπόν, της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας, που σχεδιάσθηκε και ψηφίσθηκε ερήμην της αντιπολίτευσης, περιλάμβανε δύο ισχυρούς πόλους της εκτελεστικής εξουσίας. Σε πρώτο επίπεδο, βέβαια, η εικόνα έδειχνε ότι η εξουσιαστική υπεροχή του κοινοβουλευτικού πρωθυπουργού, δηλαδή του πρωθυπουργού που απολάμβανε την εμπιστοσύνη της Βουλής, ήταν αδιαφιλονίκητη. Πολλώ δε μάλλον με δεδομένο ότι ο Πρόεδρος ήταν έμμεσα αιρετός, διότι πρυτάνευσε η λογική ενός Προέδρου που θα εκλέγεται με ευρεία συναίνεση, συγκεντρώνοντας 200 ή έστω 180 ψήφους, στην τρίτη ψηφοφορία (διαφορετικά, θυμίζω, προκηρύσσονται εκλογές, για να παρεμβληθεί η λαϊκή κυριαρχία, και η ψηφοφορία αρχίζει από τις 180 ψήφους και φθάνει μέχρι την σχετική πλειοψηφία).
Ωστόσο, μια προσεκτικότερη ματιά δείχνει ότι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, πέρα από τις καθαρά ρυθμιστικές αρμοδιότητές του –δηλαδή αυτές που προσιδιάζουν στον ρόλο του ουδέτερου πολιτειακού παράγοντα και του «διαιτητή»– διέθετε και ένα διόλου αμελητέο εφεδρικό θεσμικό οπλοστάσιο, που μπορούσε να τον καταστήσει πραγματικό παίχτη στην πολιτική σκηνή, με καθοριστικό εν δυνάμει ρόλο ως προς έναν συγκεκριμένο προσανατολισμό των πολιτικών εξελίξεων.
Με άλλα λόγια, όσο ο πρωθυπουργός είχε ισχυρή μονοκομματική πλειοψηφία, δεν μπορούσε εκ των πραγμάτων να τεθεί θέμα αμφισβήτησης ή έστω δραστικού περιορισμού της εξουσίας και των επιλογών του από τον Πρόεδρο. Αν όμως οι συσχετισμοί των πολιτικών δυνάμεων οδηγούσαν σε αδύναμα κόμματα και σε εύθραυστες πλειοψηφίες, και μάλιστα όχι μόνο σε κρατικό αλλά και σε εσωκομματικό επίπεδο, τότε τα πράγματα αλλάζουν. Ο πειρασμός πλέον για έναν Πρόεδρο με ισχυρή πολιτική προσωπικότητα είναι μεγάλος, και τίποτα δεν αποκλείει να χρησιμοποιήσει τις εξουσίες που του παρέχονται και να εκτραπεί εν τέλει σε επικίνδυνες ατραπούς, δηλαδή σε επιλογές που θα υποκρύπτουν, άμεσα ή έμμεσα, πολιτικές σκοπιμότητες. Δεν θα προβώ, βέβαια, σε λεπτομερή ανάλυση, λόγω της στενότητας του χρόνου. Θα αναφέρω απλώς, ενδεικτικά, τις σημαντικότερες από αυτές τις εξουσίες, οι οποίες, ακόμη και αν δεν τις χαρακτηρίσουμε «υπερεξουσίες», σε κάθε περίπτωση εγκυμονούσαν κινδύνους ως προς την ομαλή λειτουργία του πολιτεύματος, παρά το πολιτικό άλλοθι που παρείχε, στις περισσότερες από αυτές, το Συμβούλιο της Δημοκρατίας (δηλαδή ένα συμβουλευτικό όργανο που αποτελούνταν από τον Πρωθυπουργό, τον Αρχηγό της Αξιωματικής Αντιπολίτευσης και τον Πρόεδρο της Βουλής, καθώς και από τους πρώην Προέδρους και κοινοβουλευτικούς Πρωθυπουργούς).
Η πρώτη είναι η εξουσία που είχε ο Πρόεδρος να παρεμβαίνει μετά τις εκλογές, μέσω του διορισμού της κυβέρνησης, και να διαμορφώνει εν μέρει τους κομματικούς αλλά και τους εσωκομματικούς συσχετισμούς, σε περίπτωση που δεν υπήρχε κόμμα απόλυτης πλειοψηφίας. Κι αυτό διότι μετά από μια πρώτη ατελέσφορη διερευνητική εντολή στον αρχηγό του σχετικά πλειοψηφούντος κόμματος, μπορούσε στην συνέχεια να αναδεικνύει στην πολιτική σκηνή ένα πρόσωπο της αρεσκείας του, μέλος ή μη της Βουλής, διορίζοντάς το πρωθυπουργό, μετά από απλή γνώμη του Συμβουλίου Δημοκρατίας, είτε για να ζητήσει ψήφο εμπιστοσύνης –για μια κυβέρνηση που θα μπορούσε βέβαια να την συνδιαμορφώσει– είτε για να διαλύσει τη Βουλή.
Η δεύτερη ήταν η εξουσία να παύει μια κυβέρνηση που είχε την εμπιστοσύνη της Βουλής, επίσης με απλή γνώμη του Συμβουλίου της Δημοκρατίας, δίνοντας μάλιστα, χωρίς περαιτέρω δέσμευση –και άρα με περιθώρια επηρεασμού των πολιτικών εξελίξεων– εντολή σχηματισμού κυβέρνησης σε μέλος της Βουλής, προκειμένου να λάβει ψήφο εμπιστοσύνης, ή σε μέλος ή μη της Βουλής, προκειμένου να διαλύσει τη Βουλή και να προκηρύξει εκλογές.
Η τρίτη εξουσία ήταν να διαλύει τη Βουλή, μετά και πάλι από γνώμη του Συμβουλίου της Δημοκρατίας, αν έκρινε ότι είτε βρισκόταν σε «δυσαρμονία με το λαϊκό αίσθημα» είτε η σύνθεσή της δεν εξασφάλιζε «κυβερνητική σταθερότητα». Για λόγους δηλαδή που ενείχαν μεγάλη δόση αοριστίας και ως εκ τούτου ήταν επιδεκτικές καταχρηστικής πολιτικής εφαρμογής.
Αν στις ανωτέρω εξουσίες προσθέσουμε τον υπέρμετρα ενισχυμένο ρόλο του ως προς την κήρυξη της χώρας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης, την δυνατότητά του να αναπέμπει στη Βουλή νομοσχέδια ακόμη και για λόγους πολιτικής σκοπιμότητας και την εξουσία να προκηρύσσει, μόνος αυτός, δημοψήφισμα για σοβαρό εθνικό θέμα, είναι φανερό ότι το πολίτευμα που επελέγη από τον συνταγματικό νομοθέτη το 1975 είχε ισχυρή ροπή προς μια κυβέρνηση που στην πράξη θα υπέκειτο σε διπλή εμπιστοσύνη: προεχόντως μεν της Βουλής αλλά, υπό προϋποθέσεις που δεν είναι δύσκολο να συντρέξουν, και του Προέδρου. Πρόκειται δηλαδή για μια ακραία εκδοχή της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας, που θυμίζει σε αρκετά σημεία, χωρίς πάντως να ταυτίζεται, τόσο τον ορλεανικό ή γνήσιο κοινοβουλευτισμό –δηλαδή το προστάδιο της σύγχρονης βασιλευόμενης δημοκρατίας– όσο και την ημιπροεδρική δημοκρατία (στην οποία όμως ο Πρόεδρος είναι ισχυρότερος, κατά τα προαναφερθέντα).
Είναι αλήθεια, βέβαια, ότι οι επίφοβες εξουσίες, ή «υπερεξουσίες» αν θέλετε, δεν ασκήθηκαν εν τέλει. Ωστόσο, αυτό δεν δικαιώνει όσους υποστήριξαν ότι το πρόβλημα που είχε επισημανθεί κατά την ψήφιση του Συντάγματος ήταν ανύπαρκτο. Κάθε άλλο μάλιστα. Μια προσεκτικότερη ματιά δείχνει ότι το όπλο των εξουσιών αυτών ήταν διαρκώς πάνω στο τραπέζι κατά την περίοδο συγκατοίκησης Καραμανλή – Παπανδρέου (διότι πριν, βεβαίως, δεν ετίθετο καν το ζήτημα). Αρκεί να διαβάσει κανείς το αρχείο του Κωνσταντίνου Καραμανλή, και ιδίως πίσω από τις γραμμές, για να μην έχει καμιά αμφιβολία. Ωστόσο, το όπλο αυτό δεν ήταν διόλου εύκολο να χρησιμοποιηθεί, διότι ο μεν Ανδρέας Παπανδρέου ήταν ένας πανίσχυρος πρωθυπουργός ο δε Κωνσταντίνος Καραμανλής ήταν ένας εμπειρότατος πολιτικός, που γνώριζε καλά ότι κάθε πολιτική παρέμβασή του, εκείνη την εποχή –πχ ή διάλυση της Βουλής για λόγους προφανούς δυσαρμονίας, που την υπαινίχθηκε κάποια στιγμή λόγω της τότε διαφαινόμενης και στην συνέχεια πραγματοποιηθείσας νίκης της ΝΔ στις ευρωεκλογές– θα μπορούσε τελικά να γίνει μπούμεραγκ και να τον βγάλει εντελώς, και ενδεχομένως ταπεινωτικά, έξω από το πολιτικό παιχνίδι.
Για να σκεφθούμε όμως, τι θα μπορούσε να συμβεί αν δεν είχε αναθεωρηθεί το Σύνταγμα το 1986; Πόσες φορές, για παράδειγμα, ο τωρινός Πρόεδρος θα είχε βρεθεί στο δίλημμα να παρέμβει δραστικά στα πολιτικά δρώμενα, κατά τη διάρκεια της κρίσης, και ποιες θα ήταν τελικά οι συνέπειες μιας τέτοιας απόφασης; Ούτε ψύλλος στον κόρφο του, σε μια τέτοια περίπτωση, διότι όλες οι κινήσεις θα μπορούσαν να είναι συζητήσιμες –αρκεί να σκεφθούμε πως ήταν η συγκυρία– αλλά και όλα τα ενδεχόμενα θα ήταν ανοιχτά…
Εν πάση περιπτώσει, πάντως, η συνταγματική αναθεώρηση έγινε. Ούτε σε αυτήν όμως πρυτάνευσε η νηφαλιότητα. Οι όποιες προσπάθειες ψύχραιμης αποτίμησης των έως τότε δεδομένων υποχώρησαν μπροστά σε διαφορετικές πλέον πολιτικές σκοπιμότητες, του Ανδρέα Παπανδρέου αυτή τη φορά, ο οποίος απέβλεψε, ταυτόχρονα σε δύο στόχους: ο πρώτος ήταν να ενδύσει με έναν νομικοπολιτικό μανδύα την προσωπική του επιλογή να μην επανεκλεγεί ο Κωνσταντίνος Καραμανλής στη θέση του Προέδρου και ο δεύτερος να επιβάλει, με την επίκληση της λαϊκής κυριαρχίας, ένα σχεδόν μονιστικό σύστημα εκτελεστικής εξουσίας, με τον πρωθυπουργό απόλυτο κύριο του παιχνιδιού και με τον Πρόεδρο σε ένα ρόλο απλώς συμβολικό: ούτε έλεγχοι (checks) ούτε ισορροπίες (balances).
Έτσι λοιπόν, με την αναθεώρηση του 1986, φθάσαμε στην άλλη ακραία εκδοχή της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας, δηλαδή την σήμερα ισχύουσα.
Θεωρητικώς βέβαια, πρόκειται για μια αποκατάσταση του αμιγώς κοινοβουλευτικού χαρακτήρα του πολιτεύματος, η οποία εμφανίσθηκε μάλιστα σαν εναρμονιζόμενη με την σκληρή κριτική που είχε ασκήσει η θεωρία του Συνταγματικού Δικαίου στο Σύνταγμα του 1975. Και αυτό βέβαια ισχύει εν μέρει, πρώτον με την δικαιολογημένη υποκατάσταση της Βουλής στην θέση του Προέδρου, ως προς την κήρυξη της χώρας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης, δεύτερον με την ορθή κατάργηση των εξουσιών για παύση της κυβέρνησης και για διάλυση της Βουλής για λόγους προφανούς δυσαρμονίας προς το λαϊκό αίσθημα και τρίτον με την επίσης ορθή αναρρύθμιση της διάλυσης της Βουλής για έλλειψη κυβερνητικής σταθερότητας, με την προσθήκη της προϋπόθεσης «να έχουν παραιτηθεί ή καταψηφισθεί δύο κυβερνήσεις».
Από εκεί και πέρα όμως αρχίζουν τα ερωτηματικά:
Γιατί ο διορισμός της κυβέρνησης έπρεπε να είναι τόσο ασφυκτικά τυποποιημένος; Τι νόημα έχουν οι τόσο αυστηρά οριοθετημένες διερευνητικές εντολές, δηλαδή τα περίφημα πλέον «τριήμερα και εννιάμερα», που έλεγε ο ιστορικός ηγέτης του ΚΚΕ Χαρίλαος Φλωράκης; Δεν αρκούσε να δίνονται δύο διερευνητικές εντολές, χωρίς αυστηρούς χρονικούς περιορισμούς, στους αρχηγούς του πρώτου και του δεύτερου κόμματος, όταν δεν υπάρχει αυτοδυναμία, και στην συνέχεια να μην δεσμεύεται ο Πρόεδρος ως προς τις διαβουλεύσεις που θα κάνει για τον σχηματισμό κοινοβουλευτικής κυβέρνησης;
Γιατί έπρεπε να μετατραπεί από δυνητική σε υποχρεωτική η αποδοχή της πρότασης της κυβέρνησης για διάλυση της Βουλής, προκειμένου να ανανεωθεί η λαϊκή εντολή προς αντιμετώπιση σοβαρού εθνικού θέματος, με αποτέλεσμα να γελοιοποιείται ενίοτε η σχετική διαδικασία με την επίκληση ανύπαρκτων ή επουσιωδών λόγων;
Γιατί η ορθή κατάργηση της κύρωσης –δηλαδή του ελέγχου σκοπιμότητας– των νόμων να συμπαρασύρει, ελλείψει ρητής πρόβλεψης, και τον ουσιαστικό έλεγχο συνταγματικότητας τόσο των νόμων όσο και των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας;
Γιατί να καταργηθούν τα διαγγέλματα του Προέδρου χωρίς κυβερνητική έγκριση; Δεν δικαιούται δηλαδή ο Ανώτατος Άρχων του κράτους, που εξακολουθεί, μάλιστα, να εκλέγεται με τον ίδιο συναινετικό τρόπο –και άρα με ευρεία δημοκρατική νομιμοποίηση– να επικοινωνεί σε έκτακτες περιστάσεις με τον λαό χωρίς κηδεμονία;
Γιατί, ενώ προβλέφθηκε δημοψήφισμα τόσο με πρωτοβουλία της κυβέρνησης όσο και με πρωτοβουλία της Βουλής, έπρεπε να καταργηθεί η δυνατότητα προκήρυξης δημοψηφίσματος για κρίσιμο εθνικό ζήτημα και από τον Πρόεδρο, είτε αυτοτελώς είτε συνδυαζόμενη και με λαϊκή πρωτοβουλία;
Και επιπλέον: αφού καταργήθηκε το Συμβούλιο Δημοκρατίας, γιατί δεν προβλέφθηκε τουλάχιστον, ως υποκατάστατος θεσμός, υπό την προεδρία του ΠτΔ, το Συμβούλιο των πολιτικών αρχηγών, με την προσθήκη και του Προέδρου της Βουλής;
Όλα αυτά οδηγούν σε ένα αναμφισβήτητο συμπέρασμα, που το διατύπωσε μάλιστα πρώτος ο ίδιος ο αυστηρός επικριτής των «υπερεξουσιών», δηλαδή ο Αριστόβουλος Μάνεσης:
Μαζί με τις επίφοβες εξουσίες του Προέδρου φαίνεται να περικόπηκαν εντέλει και αυτές που στοιχειοθετούν τον ρυθμιστικό του ρόλο, ο οποίος όμως εξακολουθεί να του αποδίδεται από το Σύνταγμα. Όσες δε από αυτές του απέμειναν, είναι κατά βάσιν καθαρά συμβολικές και διεκπεραιωτικές, δηλαδή αυτές που διαθέτουν πλέον, στο κοινοβουλευτικό πολίτευμα, μόνον οι μονάρχες, λόγω της δικαιολογημένης δυσπιστίας απέναντι στον μη αιρετό χαρακτήρα τους.
Είναι εύλογο λοιπόν να τίθεται σήμερα ένα μείζον ερώτημα: ποιος είναι τελικά ο ρόλος του Προέδρου στο ελληνικό πολίτευμα, μετά την αναθεώρηση του 1986; Μήπως ο Πρόεδρος είναι, πλέον, όπως έχει λεχθεί χαρακτηριστικά, ένας πολιτικός «συμβολαιογράφος» ή, ακόμα χειρότερα, «ένα πουκάμισο αδειανό»;
Η απάντηση είναι προφανής, κατά την άποψή μου, και έχει δύο σκέλη:
Το πρώτο σκέλος αφορά την αποτίμηση της έως τώρα συνταγματικής μας πραγματικότητας, ως διαλεκτικής σύνθεσης του νομικού δέοντος και του πολιτικού είναι. Υπό αυτό το πρίσμα, ο αναθεωρητικός νομοθέτης έδειξε πράγματι μια υπέρμετρη δυσπιστία απέναντι στον Πρόεδρο, πηγαίνοντας –όπως το συνηθίζουμε, δυστυχώς, όλοι εμείς οι Έλληνες– από το ένα άκρο στο άλλο. Ξεκινήσαμε, το 1975, με μια Κοινοβουλευτική Δημοκρατία η οποία δεν κυριαρχούνταν μεν –όπως στην Γαλλία– από τον Πρόεδρο αλλά μπορούσε, πάντως, ευχερώς να κηδεμονευθεί από αυτόν, χάρις στο πανίσχυρο εφεδρικό θεσμικό οπλοστάσιο που διέθετε. Φθάσαμε δε, σήμερα, στον αντίποδά της, με έναν Πρόεδρο ο οποίος, παρά την ευρεία δημοκρατική του νομιμοποίηση βρίσκεται στην σκιά του Πρωθυπουργού, ανήμπορος, ακόμη και σε περιόδους κρίσης, να αναλάβει πρωτοβουλίες που συνάδουν με τον ρυθμιστικό του ρόλο και περιοριζόμενος κατά βάσιν στις άτυπες -αλλά όχι και ασήμαντες– λειτουργίες που χαρακτηρίζουν, τον μονάρχη της βασιλευόμενης δημοκρατίας: «να νουθετεί, να ενθαρρύνει και να προειδοποιεί».
Είναι αλήθεια, ότι ο σημερινός Πρόεδρος της Δημοκρατίας άσκησε με τον πλέον σώφρονα, εποικοδομητικό και αποτελεσματικό τρόπο αυτές τις άτυπες λειτουργίες και είμαι βέβαιος ότι, παρά τις όποιες επιμέρους υπερβολές ή παραλείψεις του, η ιστορία θα του το αναγνωρίσει απλόχερα.
Ωστόσο, και εδώ περνάω πλέον στο δεύτερο σκέλος της απάντησης, η σημερινή πραγματικότητα βοά ότι χρειάζονται κάποιες συνταγματικές τροποποιήσεις, ώστε να ξεφύγουμε και από την δεύτερη ακραία εκδοχή της Προεδρευόμενης Δημοκρατίας και να αναζητήσουμε –κατά την ορθή προτροπή των αρχαίων μας προγόνων– την μέση οδό.
Η από καιρό εξαγγελθείσα συνταγματική αναθεώρηση, που δυστυχώς έχει ήδη καθυστερήσει, παρέχει μια μοναδική ευκαιρία να κινηθούμε προς αυτήν την κατεύθυνση, με ένα μεγάλο μάλιστα συγκριτικό πλεονέκτημα σε σχέση με το 1975 και το 1986: το ότι οι συνθήκες είναι καταλληλότερες για έναν πιο νηφάλιο και αποστασιοποιημένο από μικροπολιτικές σκοπιμότητες διάλογο. Αυτό βέβαια δεν σημαίνει –όπως νομίζουν ορισμένοι συνάδελφοί μου– ότι το ζητούμενο είναι ένας πολιτικά αποστειρωμένος διάλογος, μεταξύ των ειδικών. Κάθε άλλο μάλιστα. Η συνταγματική πολιτική είναι υποσύνολο της όλης πολιτικής και οι σχετικές αποφάσεις δεν λαμβάνονται –και δεν είναι δυνατόν να λαμβάνονται– σε συνθήκες θερμοκηπίου, μακριά από την ζέουσα κοινωνικοπολιτική πραγματικότητα. Ωστόσο, το ότι η σημερινή πολιτική περιρρέουσα ατμόσφαιρα δεν εστιάζεται στην εκλογή του Προέδρου, όπως συνέβαινε το 1975 και το 1986, είναι θετικό για να αναζητηθούν επιτέλους, με εποικοδομητικό τρόπο, οι ενδεικνυόμενες λύσεις.
Την άποψή μου για την γενική κατεύθυνση αυτών των λύσεων την περιέγραψα ήδη, έμμεσα και σε αδρές γραμμές, μέσω των ερωτημάτων που έθεσα προηγουμένως, ως προς τις προϊσχύσασες διατάξεις. Πρέπει βέβαια επιπλέον να συζητηθεί τόσο ο τρόπος εκλογής –για τον οποίο έχουν διατυπωθεί αρκετές ενδιαφέρουσες προτάσεις– όσο και το αν θα αποδοθούν στον Πρόεδρο και κάποιες πρόσθετες αρμοδιότητες, πέραν αυτών που είχε το 1975 (ιδίως σε ό,τι αφορά την τελική επιλογή, μετά από προτάσεις της Βουλής ή της Κυβέρνησης ή και των δύο, της ηγεσίας της Δικαιοσύνης και των Ανεξάρτητων Αρχών).
Είναι αναμφίβολο ότι όσο πιο συναινετικά οργανωθεί η εκλογή του Προέδρου, με επίκεντρο μια ευρεία δημοκρατική νομιμοποίηση, τόσο ευκολότερα θα φθάσουμε σε συνθέσεις και συγκλίσεις ως προς τον ρόλο και την προοπτική του θεσμού.
Σε κάθε δε περίπτωση, ο συνταγματικός νομοθέτης πρέπει να έχει συνεχώς προ οφθαλμών, σαν χτυπητό παράδειγμα προς αποφυγήν, τις διαμάχες του παρελθόντος, οι οποίες οδήγησαν σε ακραίες, απρόσφορες και ανελαστικές επιλογές, ένθεν κακείθεν. Ευτυχώς, βέβαια, οι επιλογές αυτές ναι μεν ταλάνισαν αλλά εν τέλει δεν τραυμάτισαν το πολίτευμα. Ωστόσο, σήμερα δεν υπάρχουν πλέον περιθώρια για άλλες τέτοιες επιλογές. Οι πολιτικές δυνάμεις οφείλουν να αρθούν στο ύψος των περιστάσεων για να θωρακίσουν και να προστατεύσουν, με τον προσφορότερο και συναινετικότερο δυνατό θεσμικό τρόπο, την ελληνική Προεδρευόμενη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία, που αποτελεί, ίσως, την μεγαλύτερη κατάκτηση της μεταπολίτευσης.
*Το κείμενο αυτό αποτελεί επεξεργασμένη μορφή ομιλίας στο Συνέδριο «Προεδρική Δημοκρατία versus Προεδρευόμενης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας» που διεξήχθη στην Λευκωσία, στις 16.10.2018
Ο Γιώργος Χ. Σωτηρέλης είναι καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στο Πανεπιστήμιο Αθηνών
Πηγή : www.anoixtoparathyro.gr/
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου